“Discriminación” y “desigualdad”: representaciones de la Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO) en torno al vínculo fiscal entre finales del siglo XX y principios del XXI°

Rocío Soledad Poggetti*

° https://doi.org/10.52292/csh5220234478

* Instituto de Investigaciones Sociales, Territoriales y Educativas (ISTE), Universidad Nacional de Río Cuarto (UNRC), Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Correo electrónico: rpoggetti@hum.unrc.edu.ar.

Introducción1

Las cooperativas agropecuarias fueron ampliando y diversificando su presencia en el tejido empresarial de la región pampeana desde finales del siglo XIX hasta la actualidad. Emergieron en el marco de la colonización agraria como parte de la formación de las asociaciones gremiales y económicas que tenían como objetivo resolver de manera colectiva los problemas que aquejaban a los chacareros, es decir, los agricultores más vulnerables en la cadena productiva, comercial y financiera del agro pampeano. En el transcurso del siglo XX, en particular a raíz de las políticas de fomento del Gobierno peronista (1946-1955), fueron expandiéndose a nivel territorial para cubrir distintas economías regionales. Así, se desarrollaron cooperativas yerbateras, algodoneras y vitivinícolas que se sumaban a las que acopiaban y comercializaban cereales, faenaban ganado o gestionaban seguros agropecuarios. Se estima que en la década de 1990 se produjo una reducción del 60 % en el número de cooperativas agropecuarias, en parte como consecuencia de las presiones que supuso el agronegocio para ampliar la escala de las operaciones. Ello redundó en la disminución de su participación económica, en los volúmenes comercializados y en la faena de animales. No obstante, en la actualidad nuclean a más de 200 000 productores y comercializan entre el 25 y el 30 % de los cereales y las oleaginosas que se producen en la región pampeana (Lattuada, 2006)2.

La producción académica se ha ocupado de reconstruir los cambios y las continuidades que atravesaron estas empresas a lo largo del siglo XX, con particular énfasis en el marco del agronegocio. Es posible reconocer en ese abanico de estudios provenientes de las ciencias sociales una atención preferencial a las estrategias económicas, de gobierno y a la composición de la base social. En menor medida, se estudiaron los modelos organizativos, las estrategias financieras y cómo estas se reestructuraron en el marco del agronegocio. Recientemente se recuperaron tópicos que habían formado parte de los estudios cooperativos durante las décadas de 1970 y 1990: el tratamiento impositivo de las cooperativas agropecuarias3. Trabajos como los de German (1976) y Gleizer (1999; 2005) fueron de los primeros. A estos se suman, en la actualidad, los de Merlo (2018), Soler (2020) y O’Connor (2022), entre otros.

En general, estos trabajos abordan el tratamiento impositivo diferencial de las cooperativas agropecuarias en relación con impuestos y tributos nacionales y provinciales, tales como ganancias e IIBB, de manera respectiva. En cuanto a este último, se plantea la inconsistencia entre la consideración de estas empresas como sujetos pasivos del impuesto cuando no existe, al menos doctrinariamente y en la normativa tributaria, un hecho imponible que lo justifique. La doctrina y la jurisprudencia de las que son sujetos las reconoce como asociaciones en las que los productores se unen voluntariamente para satisfacer necesidades económicas y culturales de manera colectiva a través de una entidad gestionada democráticamente. En este sentido, la Ley de Cooperativas n° 20.337 (1973) las define, en su artículo 2, del siguiente modo: “las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios”4. Esta consideración como entidades sin fines de lucro les imprime un tratamiento diferencial en la normativa tributaria, en particular en aquellos impuestos que gravan las actividades lucrativas, es decir, las ganancias derivadas de actividades productivas, comerciales o prestaciones profesionales. Este es el caso del IIBB. El primer antecedente de los ingresos brutos puede encontrarse en la década de 1970 a partir del gravamen a las actividades lucrativas. Tras diversos cambios, hacia finales de esa década adquirió su nombre actual y los fundamentos que lo sostienen, ya que imputaba el ejercicio oneroso de actividades lucrativas en el territorio provincial donde estas se realizaran (Merlo, 2018)5.

En este marco, nos interesa reconstruir las representaciones sostenidas por el cooperativismo agropecuario argentino en torno al tratamiento impositivo que realizan los fiscos provinciales de las cooperativas agropecuarias, en particular, en lo atinente al IIBB. Es decir, nos proponemos analizar los sentidos que se atribuyen al vínculo fiscal entre las cooperativas agropecuarias y los Estados provinciales, cuáles son los fundamentos de las reivindicaciones de un tratamiento impositivo diferencial para estas empresas y cómo se articulan esas demandas con aquellas que se esgrimen para el “campo” en general.

En función de ello, el objetivo del presente artículo es aproximarnos a esas representaciones a partir del análisis de las tensiones que advierten las cooperativas agropecuarias nucleadas en CONINAGRO entre la doctrina cooperativa y tributaria y la práctica impositiva de los fiscos provinciales. Tomaremos como objeto de análisis los discursos escritos que esgrime la dirigencia confederada en espacios institucionales que tienen como finalidad visibilizar la acción gremial. El marco temporal con el que trabajaremos comprende los años que discurren entre 2017/2018 y 2020, es decir, desde que se instala en la agenda gremial la problematización del IIBB hasta que el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) promulga la resolución n° 477/2020 sobre exención de las cooperativas y las mutuales en el IIBB6. En estos años se reactivaron los reclamos sobre el tratamiento diferencial de las cooperativas en relación con ese impuesto, luego de un período de impasse marcado por la presencia de CONINAGRO en la Mesa de Enlace y el tratamiento preferencial de los derechos de exportación en el contenido de los discursos y de las protestas.

Entendemos que, en el contexto que nos ocupa, adquiere renovadas dimensiones una matriz discursiva que concibe el vínculo fiscal entre el Estado y las cooperativas agropecuarias como una relación “desigual” y “discriminatoria” contra estas empresas. La resolución citada aporta nuevos elementos doctrinarios y jurídicos que permiten revisitar los argumentos esgrimidos en la negociación con los poderes públicos. Los reclamos por la revisión de la base imponible y las alícuotas del IIBB se hacen en nombre de la equidad tributaria. En consecuencia, el impuesto solo debe gravar los ingresos brutos devengados por las operaciones de intermediación que realiza la cooperativa con sus asociados. Esto nos demanda historizar cómo fue representado por la Confederación el vínculo fiscal entre las cooperativas agropecuarias y los fiscos provinciales durante el agronegocio. En un principio, esa matriz fue adquiriendo densidad en las disputas por el impuesto a las ganancias (y a la ganancia mínima presunta, aunque en menor medida). Resuelto ese punto, la década de ١٩٩٠ tuvo como epicentro las disputas por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y las alícuotas diferenciales para el sector agropecuario. En la actualidad, son los IIBB los que concitan la atención de CONINAGRO.

Para explorar la problemática planteada, recurrimos a memorias institucionales y boletines de comunicación disponibles en el repositorio institucional de CONINAGRO y en su página web. Ambos documentos tienen objetivos y públicos diferentes. Las memorias están destinadas a los asociados y procuran hacer circular discursos institucionalizados que refuercen las representaciones colectivas y legitimen el accionar gremial. Los boletines tienen un público más amplio, entre el que se encuentran las cooperativas agropecuarias, los productores asociados y, de manera secundaria, la sociedad en general, y suponen una mediatización de la realidad del sector. Nos interesan, por lo tanto, porque contribuyen a la construcción de discursos institucionalizantes que portan legitimidad en el conjunto de las cooperativas y los productores asociados.

Organizamos el presente texto en tres apartados. En el primero, nos ocupamos de enunciar, a modo de contextualización, el tratamiento que ha recibido la problemática que nos ocupa en la literatura académica. En el segundo, esbozamos un recorrido histórico del vínculo fiscal entre las cooperativas agropecuarias y el Estado (nacional y provincial) para enunciar la construcción de una matriz discursiva que cobra materialidad en diferentes contextos álgidos en la negociación con los poderes públicos (década de 1970, 1990 y el período que discurre entre 2017/2018 y 2020). Para finalizar, abordamos con mayor profundidad el último de esos momentos, ya que consideramos que en ese período se materializan sentidos y representaciones en torno a la equidad tributaria a partir de los efectos impositivos del acto cooperativo.

Inconsistencias entre la normativa, la práctica tributaria y la naturaleza cooperativa: el caso de los ingresos brutos en la literatura académica

La participación de los ingresos fiscales provenientes del sector agropecuario en las rentas del Estado y las negociaciones o los conflictos por la política tributaria son tópicos que cobran dimensión en los estudios históricos y de las ciencias sociales de acuerdo al contexto. Una coyuntura que azuzó estos debates con particular intensidad fue el conflicto entre la Mesa de Enlace y el Gobierno a raíz de los derechos de exportación móviles. En general, se evaluaron las relaciones entre las “retenciones” y la rentabilidad de las unidades productivas, así como los intereses que se tejieron en las alianzas entre asociaciones agrarias que nucleaban distintos tipos de productores y tenían una trayectoria gremial que, en apariencia, las enfrentaba entre sí (Barsky y Dávila, 2008; Barsky y Gelman, 2009; Balsa, 2019). De manera más específica, recientemente se introdujo una línea de investigación que analiza el vínculo entre las asociaciones agrarias y el Estado a partir de la categoría de culturas impositivas. Esta permite dar cuenta de un conjunto de sentidos y valoraciones excluyentes que sobre lo impositivo se han ido articulando en las asociaciones gremiales del agro y que contribuyeron a la estructuración de espacios de negociación y conflicto con las agencias estatales (Carini, 2018; 2022).

Una situación similar podemos advertir en aquellos estudios que se ocupan de analizar el régimen tributario de una de esas asociaciones, las cooperativas agropecuarias. La sanción de nuevos impuestos, la imputación con algunos de los cuales se encontraban exentas o la modificación de las alícuotas imprimieron una renovada dinámica a estas investigaciones. En general, estos trabajos describen los impuestos, las tasas y las contribuciones de las que estas empresas son sujetos pasivos (o deberían ser), interpretan la pertinencia de la normativa tributaria en relación con la naturaleza jurídica de estas asociaciones y las tensiones que se advierten con la práctica que emana de las agencias fiscales (nacionales o provinciales).

La década de 1970 fue un momento álgido en las disputas por recuperar la exención del impuesto a las ganancias. A raíz de la sanción de la Ley 20.377/1973 de Cooperativas, las utilidades de estas entidades fueron exentas (junto a otras que no persiguen fines de lucro) de la obligación tributaria que impone la Ley 20.628/1973. En ese marco, el trabajo de German (1976) se ocupó de interpretar la pertinencia de la normativa tributaria en relación con la doctrina de las cooperativas. Entre los impuestos nacionales, el autor menciona la exención de ganancias y la imputación en el impuesto a la educación técnica, al capital y patrimonio y el IVA. Entre los provinciales, describe el inmobiliario rural y el impuesto a las actividades lucrativas (antecedente inmediato del IIBB). La exención que plantean algunos códigos fiscales respecto a este último impuesto, de acuerdo a la ausencia de fines de lucro en las cooperativas, se contradice con la imputación del monto bruto de las actividades. Sobre la exención en ganancias, Gleizer publicó otro artículo hacia finales de la década de 1990, cuando, en el marco del debate por la reforma fiscal que se sancionó en 1988, el oficialismo evaluó la posibilidad de imputar a las cooperativas con ese impuesto (1999).

El trabajo de Basañes (2007) profundiza el estudio del IIBB en un contexto en el que se debatían los efectos tributarios del acto cooperativo a raíz de la sanción de la Ley 13.360 en la provincia de Buenos Aires. Agrega otros impuestos nacionales (créditos y débitos bancarios, contribución especial al Fondo de Educación y Promoción Cooperativa, entre otros) y desagrega la imputación de las cooperativas con el IIBB en cada provincia, distinguiendo entre el ingreso de la cooperativa y el de los asociados, fundamentalmente a través del retorno. Córdoba, por ejemplo, grava ambos ingresos, Santa Fe exime los ingresos de las cooperativas, pero no el de los asociados, Entre Ríos solo el de las cooperativas, mientras que Buenos Aires solo imputa el ingreso de los asociados.

En relación con la Ley 13.360, Gleizer publicó un artículo en el que reivindica la posibilidad de revisar el impuesto a los ingresos brutos en nombre de la “equidad tributaria” (2005: 489). Los actos celebrados entre las cooperativas y sus asociados no deben (o no deberían) recibir el mismo tratamiento que aquellos actos comerciales que se realizan en las empresas de lucro, ya que este no es el fin perseguido en las operaciones de compra y venta que se efectúan con la mercadería de los productores. Esto configura, según el autor, la no sujeción explícita, superior a la figura de exención reconocida en la Ley de Coparticipación Federal 23.584 (1988), y aporta un elemento que permitiría superar la contradicción entre la exención que plantea la normativa y su efectiva imputación en la práctica tributaria.

El trabajo que realiza Merlo (2018), en un momento en el que se recuperaba el debate sobre la aplicación del IIBB a las cooperativas —y que finalizó con la resolución n° 477/2020 del INAES—, renovó los argumentos doctrinarios para superar la tensión a la que aludieron la mayor parte de las investigaciones. Las cooperativas, en cuanto asociaciones sin fines de lucro, no generan ganancias y, en consecuencia, no existe el hecho o la causa que deriva en la obligación tributaria del IIBB. En esta misma tónica, Soler (2020) y O’Connor (2022), luego de revisar la normativa tributaria, argumentaron la inconstitucionalidad en la imputación con ingresos brutos a las cooperativas (y a las mutuales) y formularon alternativas de acción para que la práctica tributaria se adecúe a la norma.

En definitiva, estos trabajos nos permiten reconocer la estructuración del régimen impositivo para las cooperativas agropecuarias y los momentos álgidos en las negociaciones para definir sujeciones, exenciones o alícuotas. En relación con el IIBB y su aplicación a las cooperativas agropecuarias, se esgrimen dos tipos de argumentos relacionados entre sí. Por una parte, la exención expresa que se plantea en la Ley de Coparticipación de Ingresos Fiscales y en algunos códigos tributarios provinciales y la vulneración de esta no sujeción en la práctica de las agencias fiscales provinciales. Por la otra, la estructuración de un campo de sentidos en torno a la especificidad tributaria de las cooperativas como derecho adquirido. El fundamento del tratamiento diferencial se encuentra en la doctrina cooperativa, en cuanto esta condiciona la imposibilidad de lucrar y/u obtener ganancias a partir de las operaciones que se realizan con los asociados.

Poco nos advierten, en cambio, acerca de las asociaciones que participaron en el proceso de negociación y conflictos con las agencias estatales en torno a la construcción histórica de ese régimen, qué actores estaban representados por estas, cuáles fueron los argumentos que se sostuvieron en esos momentos. En fin, qué representaciones cobraban materialidad en los discursos esgrimidos para interpelar a los poderes públicos y cómo estas se vinculaban con la matriz discursiva que se fue articulando históricamente en relación con el vínculo fiscal entre las cooperativas y el Estado.

Discriminación e inequidad: representaciones de CONINAGRO en torno al vínculo fiscal entre el Estado y las cooperativas agropecuarias

CONINAGRO ha manifestado una histórica resistencia frente al régimen impositivo del agro, en general, y de las cooperativas, en particular. En esta doble pertenencia, como parte del “campo” argentino y de un tipo de empresa que opera en este, es posible advertir la presencia de una matriz discursiva en la que oscilan un abanico de representaciones. Algunas tienen que ver con el aporte que realiza el “campo” al desarrollo económico del país y, en particular, a los recursos del Estado. Otras, al tratamiento especial que les corresponde a las cooperativas agropecuarias como un tipo de empresa que no procura la obtención de ganancias. En relación con esto último, las denuncias esgrimidas por CONINAGRO se articularon alrededor de la vulneración de la doctrina cooperativa y el reconocimiento de la especificidad tributaria por parte de algunos Gobiernos, es decir, a la imputación de estas empresas (o la posibilidad latente de ser gravadas) con determinados impuestos que se consideran contradictorios con las implicancias fiscales de su naturaleza jurídica y doctrinaria.

En esta lectura es posible advertir la preeminencia del “deber ser”, es decir, de una premisa doctrinaria que prescribe un tratamiento impositivo diferencial para las cooperativas agropecuarias. Las cooperativas son entidades sin fines de lucro que tienden al desarrollo de los asociados, por lo general pequeños y medianos productores, y contribuyen de una manera especial al desarrollo rural del interior del país. Esto las hace portadoras de un régimen impositivo diferente al resto de las empresas privadas o de capital que operan en el agro. En primera instancia, porque no persiguen ni obtienen ganancias. Las operaciones con los asociados no se entienden desde la perspectiva del lucro comercial, sino desde el acto cooperativo; este permite una compensación por la cual las diferencias o los ajustes entre precio de costo y precio de venta se devuelven a los asociados en concepto de retorno7. En segundo lugar, porque contribuyen de una manera especial al arraigo local y al desarrollo territorial en el que se encuentran insertas8.

Esta matriz se fue activando, es decir, cobrando materialidad, frente a momentos álgidos en la estructuración del régimen impositivo. La sanción de la Ley de Cooperativas y la de la Ley de Impuesto a las Ganancias (20.628/1973) en el marco del tercer peronismo (1973-1976) fueron apoyadas por CONINAGRO. En esta última se condensaban reclamos históricos sostenidos por la Confederación vinculados al tratamiento diferencial de las cooperativas agropecuarias en materia impositiva9 y, al mismo tiempo, habilitaba nuevos escenarios de conflictos. El artículo 20, inciso d) de la Ley 20.628 eximía a las cooperativas del pago de ganancias. Esa figura las consideraba exentas del pago de un impuesto del que continuaban siendo sujetos pasivos. Esto zanjaba temporalmente las discusiones sobre este tema, pero dejaba latente la posibilidad de perder esa condición.

No obstante, las intervenciones públicas de CONINAGRO junto a las otras entidades agropecuarias hicieron que la especificidad que suponían esos reclamos se diluyera en el marco de aquellos que contemplaban intereses más generales.10. La conformación de la Comisión de Enlace (1970-1973) nucleaba a la Federación Agraria Argentina (FAA), la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Confederación Rurales Argentinas (CRA) y CONINAGRO. Los reclamos convergían en el cuestionamiento a la apropiación que los Gobiernos efectuaban de la renta agraria vía retenciones y en el incremento de la conflictividad obrero-patronal (Sanz Cerbino, 2014).

La convertibilidad fue objeto de diversos cuestionamientos por parte de CONINAGRO. En general, se articulaban en torno a las críticas frente a un Estado que se retiraba de sus funciones reguladoras y favorecía, a través de las privatizaciones, las bonificaciones y los impuestos a las grandes empresas concentradas.

En este contexto, la Confederación participó junto a otras asociaciones gremiales del agro en diferentes instancias de conflicto y negociación frente al Estado. Las acciones gremiales discurrieron entre el lobby parlamentario, las intervenciones en la prensa y las manifestaciones abiertas de oposición, entre otras. Estas prácticas se nutrieron de representaciones que caracterizaban el vínculo fiscal como “confiscatorio”11. La “elevada presión impositiva, su carácter socialmente represivo y fiscalmente regresivo”12 entendía que la normativa y, sobre todo, las prácticas impositivas contribuían a la distorsión de los precios relativos y a la disminución de la rentabilidad del sector, en particular de los pequeños y medianos productores13.

El “acoso fiscal”14 del que era objeto el sector agropecuario15 se tornaba más gravoso para las cooperativas. La objeción sobre un trato fiscal “discriminatorio y desigual”, con cargas fiscales y “parafiscales”16 que imputaban una “doble o una triple imposición sobre el mismo objeto”17 para las cooperativas, se sostenía en dos argumentos vinculados entre sí. Uno tenía que ver con la consideración como sujetos pasivos (o la posibilidad de serlo) con impuestos que eran ajenos o contradecían la especificidad de las cooperativas. La renovada posibilidad de ser imputadas con el impuesto a las ganancias (en el marco de las negociaciones sobre el contenido de la reforma fiscal de 1998) fue resistida por CONINAGRO a partir de un discurso que reivindicaba la naturaleza de estas asociaciones:

Por ser las cooperativas sociedades de personas y no de capitales y por ser el retorno solo el exceso de un cálculo previo del costo de la cooperativa, de ninguna forma pueden ser alcanzadas estas entidades con el impuesto a las ganancias. El sujeto gravado es el asociado, como ocurre con otras sociedades de personas como la sociedad colectiva o con la SRL18.

El impuesto que pesaba específicamente sobre las cooperativas, imputado al Fondo de Educación y Promoción Cooperativa19, agravaba aún más ese trato discriminatorio, porque “los operadores económicos con los que compiten las cooperativas no pagan impuesto a los activos, mientras que las cooperativas pagan un impuesto de similar implicancia a partir de la ley 23.427”20. En reiteradas oportunidades, la Confederación negoció el porcentaje (que pasó, en la década de 1990, del 1 % al 2 %) con los poderes públicos y las agencias recaudadoras provinciales. Sobre todo, se cuestionaba la desviación de esos fondos en las rentas nacionales y, en consecuencia, el vaciamiento del fondo para los usos previstos en la ley21. A este se sumaba el impuesto a los bienes personales para generar una “doble discriminación contra los productores y las cooperativas asociadas a CONINAGRO”22.

El otro argumento era la desigualdad. Las denuncias por el incremento de la operatoria en negro estaban relacionadas con la creación de un sistema impositivo complejo de controlar. No obstante, no era la evasión en sí misma el motivo de las objeciones, sino el compromiso de las cooperativas con la legalidad, es decir, la imposibilidad de estas empresas de llevar a cabo actos contrarios a las responsabilidades fiscales que les imponía la normativa. La delgada línea entre estos argumentos y la lectura por parte de los asociados de un guiño a la evasión incitaron a una corrección política de los discursos en nombre de la responsabilidad fiscal. En este sentido, puede leerse: “la evasión es muy grande y quienes cumplen son desplazados por quienes evaden. Esto no significa convalidar o justificar la evasión, sino llevar a cabo acciones para que todos cumplan de acuerdo con sus responsabilidades fiscales”23.

El acto cooperativo como fuente de aplicación de los ingresos brutos

Desde finales de la década de 1990 hasta 2017/2018, cuando el debate sobre la exención de IIBB tomó fuerza, los discursos de CONINAGRO en torno al vínculo fiscal evidenciaron una preeminencia de su pertenencia al “campo” argentino. Esto licuó en las intervenciones públicas de la Confederación todas las referencias a la especificidad tributaria de las cooperativas agropecuarias. En el marco de la crisis de los consensos que sostenían la convertibilidad y la renovación en los patrones de reproducción económica, los cuestionamientos por el IVA, ganancias y el fondo de promoción cedieron terreno frente a los derechos de exportación. En diversos comunicados emitidos por CONINAGRO junto a las asociaciones gremiales que formaban parte de la Comisión de Enlace de Entidades Agropecuarias, en sus memorias institucionales y en los boletines de prensa, se advierte esa preeminencia.

En las memorias de CONINAGRO, las retenciones eran percibidas como un impuesto distorsivo, que incrementaba la presión tributaria, disminuía la rentabilidad y atentaba contra la reproducción de los pequeños productores24. No obstante, en los comunicados públicos junto a las otras entidades agropecuarias se representaban vinculadas a demandas por una política agropecuaria, monetaria y fiscal gestionada de manera consensuada, capaz de generar previsibilidad e incentivos a la producción. A continuación, transcribimos un fragmento de comunicado que remite a esta arista del discurso:

Sería una falta de respeto para miles de productores agropecuarios que forman parte de la protesta, circunscribir el conflicto solamente a las retenciones. El reclamo fue, es y será en defensa de los productores de granos, leche, carne, trigo, yerba mate, caña de azúcar lanas, algodón y de tantas otras producciones que se ven perjudicadas por políticas improvisadas y de sentido opuesto al que se requiere, por ejemplo, el cierre de las exportaciones de algunos productos25.

Sin alterar esa tonalidad predominante, podemos identificar tres momentos en los que se recuperó la especificidad de las cooperativas agropecuarias en materia impositiva y tributaria y se fueron introduciendo, de manera gradual, innovaciones que tuvieron implicancias directas en la interpretación del vínculo fiscal que se materializó entre 2018 y 2020 en la resolución n° 477 del INAES. Durante 2005, se debatió en el Congreso de la Nación la ley Lamberto, “que reconoce como ninguna las especificidades del cooperativismo y su forma de tributación”26, porque reclamaba la no sujeción de las cooperativas en el impuestos a las ganancias27. En 2006 se retomó ese debate a raíz de la sanción de la Ley 13.360 en la provincia de Buenos Aires. Por medio de esta se reconocía la diferencia entre acto comercial y acto cooperativo y se adecuaba el cálculo de la base imponible en relación con la intermediación comercial (y ya no en torno al bruto de las ventas)28. No fue sino hasta 2012 cuando, frente a la amenaza real o potencial de ser imputadas con ganancias, tomó cuerpo en el discurso de CONINAGRO el análisis del “acto cooperativo como fuente de aplicación de impuestos”29.

Entre 2017 y 2018, la discusión de las leyes de presupuesto recuperó la posibilidad de imputar a las cooperativas (y a las mutuales) con el impuesto a las ganancias. En ese marco, los cuestionamientos que esgrimía el cooperativismo de la “excesiva presión fiscal” se desplazaron desde las retenciones para posicionarse en el debate exención/no sujeción en ganancias. Desactivado este problema, la atención se concentró en el IIBB30.

CONINAGRO reclamaba la necesidad de revisar la aplicación de este impuesto para las cooperativas agropecuarias. Para ello, se esgrimieron argumentos de distinta naturaleza que, en parte, reactualizaron la matriz discursiva que alimentó, históricamente, la interpretación del vínculo fiscal. En función de esta, las cooperativas (y las mutuales) son asociaciones de personas sin fines de lucro y, en cuanto tales, no persiguen la obtención de ganancias, puesto que no realizan actos comerciales como en las empresas privadas. El acto cooperativo, en cambio, procura la reducción de los costos de intermediación, en consecuencia, de este no deriva una utilidad, sino un retorno.

En consecuencia, a las cooperativas les corresponde un tratamiento impositivo diferente a las sociedades comerciales, puesto que no existe en ellas el hecho imponible (la ganancia o el ingreso bruto) que genera la obligación tributaria. La imputación a las cooperativas por el IIBB no debe ser por el bruto de sus operaciones comerciales, sino, exclusivamente, por el acto cooperativo, es decir, el valor de la intermediación. En relación con esto, CONINAGRO sostiene:

Las cooperativas son, primero y principalmente, empresas sociales y son diferentes en todo sentido a cualquier tipo de asociación. Sus fines, principios y valores las hacen distintas y como tal deben ser tratadas desde el punto de vista societario, legal, tributario y social. El ámbito de la economía solidaria se desarrolla bajo normas específicas de figuras asociativas que no pertenecen al código de comercio, sino preponderantemente al civil y a las leyes sobre cooperativas. Por ello se sostiene que las cooperativas en sí mismas no persiguen ni obtienen ganancias, y se las exime del impuesto a las ganancias, cuando en realidad deberían estar excluidas de ese régimen. Sus productores asociados sí son sujetos a ganancias, como cualquier otro31.

Estas apreciaciones acerca de la naturaleza de las cooperativas se sostienen en fundamentos normativos. Tal como se enuncia en el fragmento transcripto, en el Código Civil y Comercial de la Nación se plantea un reconocimiento expreso de que las cooperativas no son sociedades comerciales, sino personas jurídicas de carácter privado con una naturaleza sui generis. En tal sentido, se considera que forman parte de la economía social junto con las mutuales, las fundaciones, las asociaciones civiles, entre otras. Esa singularidad se materializa en el artículo 4 de la Ley 20.377 de Cooperativas. En este se prescribe como actos cooperativos

los realizados entre las cooperativas y sus asociados y por aquéllas entre sí en el cumplimiento del objeto social y la consecución de los fines institucionales. También lo son, respecto de las cooperativas, los actos jurídicos que con idéntica finalidad realicen con otras personas32.

A estos argumentos doctrinarios se fueron sumando otros de carácter constitucional y jurídico. En los discursos de la Confederación, la presión fiscal no solo atentaba contra la competitividad de los productores y de las cooperativas, sino que, en algunos casos, violentaba principios fiscales garantizados constitucionalmente. Citamos un fragmento que es elocuente al respecto:

CONINAGRO comparte la necesidad para todos los niveles del Estado de contar con recursos tributarios para garantizar el normal funcionamiento de sus reparticiones y poder brindar servicios a la población. No se comparte en aquellos casos en los que prácticamente se expropia a los productores, incluso transgrediendo la misma Constitución Nacional33.

Este fragmento refiere, en particular, a las implicancias tributarias para las cooperativas de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales N° 23.548 (1988) y a la vulneración de esos principios en los códigos fiscales y en la práctica fiscal de algunas provincias. El artículo 9 de la ley declara que los ingresos brutos que cobran las provincias por las actividades económicas ejercidas en su territorio deben resguardar algunos lineamientos básicos, en particular, que recaerán “sobre los ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias (incluso unipersonales) civiles o comerciales con fines de lucro, de profesiones, oficios, intermediaciones y de toda otra actividad habitual”34. Contrariando esas disposiciones, algunos fiscos gravan el ingreso bruto devengado por las actividades comerciales que desarrolla la cooperativa35. Los Códigos Tributarios de algunas provincias eximieron a las cooperativas del pago de esos impuestos. A modo de ejemplo, podemos citar el caso de Córdoba, provincia en la que el artículo 233 del Código imputa con el pago solo los ingresos brutos devengados de la intermediación, pero la normativa tributaria dependiente de la Dirección General de Rentas (DGR) grava con IIBB al bruto de las actividades en el ejercicio fiscal correspondiente.

Las intervenciones públicas de CONINAGRO y de la Confederación de Cooperativas Argentinas (COOPERAR), cuyos presidentes constituyen parte del directorio del INAES, cristalizaron en la resolución n° 477/2020. En esta se condensan los argumentos doctrinarios, normativos y jurídicos esgrimidos en torno a la inconsistencia denunciada. La resolución recupera la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales, la Ley de Cooperativas (y la de mutuales), la Ley del Impuesto a las Ganancias, el Código Civil y Comercial de la Nación y las sentencias de la Corte Suprema de Justicia en fallos judiciales que apelaban el cobro de ingresos brutos36. En función de ello, se dictamina:

Artículo 1: reafírmese que las cooperativas y mutuales son entidades sin fines de lucro y, por lo tanto, el tributo de ingresos brutos no les es aplicable por encontrarse excluidas en los términos del artículo 9, inciso b), punto 1 de la Ley de Coparticipación37.

En consecuencia, CONINAGRO esgrime que la “voracidad fiscal” es la causa que desvirtúa el tratamiento impositivo diferencial, garantizado normativa y doctrinariamente, que deben recibir las cooperativas. El comunicado de la Confederación luego de la publicación de la resolución del INAES es elocuente al respecto:

La resolución se basa en tres aristas legales: la Corte Suprema convalida lo establecido por la Ley de Coparticipación, el Presupuesto Nacional y la Ley de Cooperativas. Estos fundamentos jurídicos hacen que las cooperativas estén exentas del pago de ingresos brutos. Es el esfuerzo de productores de cooperativas agrícolas, que brindan un servicio a los asociados para que los asociados sí tengan más rentabilidad y sobre ellos entonces impacta la matriz impositiva. Las cooperativas tienen un carácter solidario y profundizan una labor de bajar costos y dar servicios. Lo referido a la baja de impuestos está abordado en el Plan CONINAGRO, con el objeto de generar más trabajo y empleo38.

La resolución citada condensa un conjunto de consensos de las cooperativas de diversos objetos sociales sobre el tratamiento impositivo del acto cooperativo y, al mismo tiempo, abre un campo de negociaciones y conflictos con las agencias estatales para hacer efectivos los cambios en el régimen impositivo que se derivan de la misma.

Consideraciones finales

Los estudios académicos acerca de la estructuración del régimen impositivo nacional y provincial para las cooperativas agropecuarias entienden que la normativa y la práctica fiscal ha tensionado la naturaleza doctrinaria de estas asociaciones. En general, advierten que se evidencia una inconsistencia en la consideración de las cooperativas como sujetos pasivos en el impuesto a las ganancias y el IIBB cuando no existe, per se, la base imponible que genera la obligación tributaria. Las cooperativas son entidades sin fines de lucro que no producen ganancias, es decir, la rentabilidad no se deriva en estas como lo hace en las empresas comerciales. El diferencial que puede producirse en el proceso de intermediación es restituido a los asociados a través de la figura del retorno.

En esas lecturas se evidencia un acercamiento tangencial a los procesos de negociación y conflicto que formaron parte en la definición de la normativa y la práctica tributaria. Los actores que intervinieron, las estrategias institucionales que se desplegaron o los discursos esgrimidos en los momentos álgidos para la definición de exenciones, modificación de alícuotas o la incorporación como sujetos pasivos de nuevos impuestos se encuentran prácticamente ausentes. En consecuencia, consideramos que un acercamiento a la gestión de las políticas impositivas y fiscales a partir de los discursos articulados por las asociaciones gremiales del agro constituye un punto de partida que permite complejizar los debates actuales en materia tributaria para las cooperativas.

CONINAGRO es la entidad gremial de tercer grado que nuclea a la mayor parte de las cooperativas agropecuarias del país. Como tal, durante el siglo XX ha construido un espacio legítimo para negociar con los poderes públicos el contenido de las políticas que afectan a las cooperativas y los productores asociados (con mayor o menor grado de incidencia de acuerdo a las dinámicas que asume en cada Gobierno la permeabilidad a negociar con las asociaciones del agro). Las estrategias han oscilado entre comunicados de prensa, reuniones con ministros, secretarios o técnicos de las agencias competentes, inserción de asociados de CONINAGRO en comisiones técnicas de esas agencias, organización y participación en movilizaciones y paros agropecuarios, entre otras.

Más allá de las particularidades de cada una de estas, nos interesan los discursos institucionales que circularon en esos escenarios de negociación y conflicto, puesto que son portadores de representaciones institucionalizantes, es decir, de sentidos e interpretaciones que median la lectura que efectúan las cooperativas agropecuarias nucleadas en CONINAGRO del tratamiento impositivo que reciben (o deberían recibir) en la normativa y la práctica impositiva.

El análisis de los comunicados de prensa, los boletines y las memorias institucionales nos permite advertir que esos discursos se fueron aggiornando desde mediados del siglo XX hasta la actualidad, es decir, las representaciones sobre las que se articularon se nutrieron de las discusiones impositivas de cada contexto y de la propia dinámica institucional de la Confederación. No obstante, es posible reconocer la presencia de una matriz que, independientemente de esa variabilidad, aporta una trama de sentidos vinculados al “deber ser”. En estas lecturas, el Estado es un consumidor de recursos fiscales, más o menos “voraz” de acuerdo con los niveles del gasto público y la posibilidad de equilibrar las cuentas a partir de la recaudación impositiva y tributaria. Esto se tradujo en una “presión fiscal” generalizada para el sector agropecuario que fue percibida como más gravosa para las cooperativas agropecuarias, puesto que se entiende que la naturaleza doctrinaria de las cooperativas las hace portadoras de un tratamiento impositivo diferencial, derecho que se ha visto vulnerado en la normativa y la práctica impositiva en momentos en que el Estado presiona para incrementar la recaudación.

Esta matriz fue cobrando materialidad en diferentes momentos álgidos en la estructuración del régimen impositivo, es decir, ha legitimado la histórica resistencia de CONINAGRO frente a modificaciones de impuestos y tributos para el “campo” en general y para las cooperativas agropecuarias en particular. Durante la década de 1970, fueron las demandas por la recuperación de la exención del impuesto a las ganancias las que ocuparon un lugar central en los discursos de la Confederación, subsumidos en parte por aquellos impuestos que afectaban al “campo” argentino y que derivaban de la integración de CONINAGRO en la Comisión de Enlace. Una situación similar se evidenció a principios del siglo XXI, cuando los cuestionamientos a los derechos de exportación borraron de las intervenciones públicas la especificidad tributaria de las cooperativas agropecuarias.

La desarticulación de los consensos que sostenían la convertibilidad fue una coyuntura clave en la que se recuperó la especificidad tributaria de las cooperativas en la discursividad de CONINAGRO. Las cooperativas eran sometidas a un trato fiscal “desigual” y “discriminatorio”. Al crédito fiscal “irrecuperable” que derivaba de la alícuota diferencial del IVA, la elevada tasa vial, el impuesto a los bienes personales, las erróneas valuaciones del inmobiliario rural y el IIBB se le sumaban otros que gravaban el capital de las cooperativas. Este, imputado al Fondo de Educación y Promoción, era entendido como un impuesto que atentaba contra los pequeños y medianos productores asociados a las cooperativas, en el marco de un modelo económico que favorecía a las empresas concentradas de capital.

Hacia 2017/2018 estos argumentos fueron perdiendo terreno a favor de lo que se entendía como un trato fiscal inequitativo. La “equidad tributaria” condensaba un conjunto de sentidos construidos históricamente en torno al vínculo fiscal entre las cooperativas agropecuarias y el Estado nacional o provincial y, al mismo tiempo, incorporaba otros que se fueron articulando en algunos momentos álgidos para la estructuración del régimen impositivo (2005 y la discusión de la ley Lamberto, 2006 y la sanción de la Ley 13.306 y 2012 con la posibilidad de perder la exención en ganancias, por ejemplo).

Las negociaciones por la modificación de la normativa y la práctica impositiva del IIBB recuperan los debates sobre el tratamiento diferencial que les corresponde a las cooperativas en esta materia a partir del acto cooperativo y sus implicancias tributarias. En la práctica tributaria, el cálculo de este impuesto no debería llevarse a cabo por el bruto de las ventas, sino sobre la intermediación. Dado que las cooperativas no obtienen ganancias, que en definitiva es la base imponible, la alícuota (variable de acuerdo a cada provincia y a cada actividad) se calcula sobre la diferencia entre el costo del servicio y la venta de la mercadería de los asociados al final del ejercicio fiscal en cuestión. El diferencial positivo, si es que lo hubiera, no se computa como ganancia, sino que se restituye al asociado en concepto de retorno.

Al mismo tiempo, se suman argumentos jurídicos que advierten acerca de la vulneración por la práctica tributaria de ciertos derechos adquiridos. El reconocimiento expreso que plantea la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales del carácter no lucrativo de las cooperativas y las diferencias en el tratamiento impositivo que esto conlleva respecto a las sociedades comerciales, así como los fallos judiciales en los que la Corte Suprema se expide a favor de las cooperativas (o las mutuales) contra los fiscos provinciales, son recuperados como antecedentes que legitiman los reclamos esgrimidos.

Bibliografía

Fuentes

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