Interacción entre las políticas de conservación de la naturaleza y de turismo en las áreas protegidas de Argentina°
Erica Schenkel*
Andrés Pinassi**
Resumen
El artículo analiza las implicancias territoriales de las políticas de conservación de la naturaleza y de turismo en Argentina a partir de un abordaje del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), instituido a partir del año 1934. Partiendo de una perspectiva gubernativa/estatal, el estudio profundiza en las acciones formalizadas por el Estado, tanto desde el punto de vista material, como de las prácticas de los sujetos sociales implicados. A partir de ello, se valoran una serie de categorías que permiten construir una propuesta de periodización que caracteriza la interacción entre ambas políticas sectoriales: belleza escénica y turismo de elite para la conservación; turismo popular en AP’s y emergencia de la biodiversidad; autoritarismo para la preservación estricta; conservación en clave desarrollo turístico sostenible; y parques nacionales como atractivos ancla para el posicionamiento internacional. A la inversa de lo que sucedió en los tiempos fundacionales, en este último periodo pareciera delinearse una “conservación para el turismo” que es declarado política prioritaria y estratégica. En este marco, la creación de un área protegida pasa a ser reconocida como un punto de partida para el desarrollo de destinos naturales y el fortalecimiento de los flujos turísticos, principalmente para aquellos de origen externo.
Palabras clave: Conservación de la naturaleza, Áreas protegidas, Políticas turísticas, Turismo sostenible.
Interplay between Nature Conservation and Tourism Policies in Argentina’s Protected Areas
Abstract
The article analyzes the territorial impact of changes in conservation and tourism policies in Argentina, relying on the National System of Protected Areas created in 1934. From a governmental/state perspective, the study delves into the formal actions taken by the state, both from a material standpoint and through the practices of the involved social actors. Based on this, a series of categories are evaluated to construct a periodization proposal that characterizes the interaction between these two sectoral policies: scenic beauty and elite tourism for conservation; popular tourism in protected areas and the emergence of biodiversity; authoritarianism for strict preservation; conservation within the framework of sustainable tourism development; National Parks as anchor attractions for international positioning. Contrary to what happened in the foundational period, in this latest period seems to outline a “conservation for tourism” which is declared a priority and strategic policy. In this context, the creation of a protected area is recognized as a starting point for the development of natural destinations and the strengthening of tourist flows, especially those from external origin.
Keywords: Nature conservation, Protected areas, Tourism policies, Sustainable tourism.
Introducción
En el presente artículo se analizan las implicancias territoriales que asumen los cambios en los enfoques de conservación de la naturaleza y de turismo a partir de una aproximación al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), creado en el año 1934. Desde estos tiempos fundacionales, la gestión de las unidades protegidas en Argentina evidencia una imbricación compleja, que se articula de acuerdo a las corrientes de la conservación, las necesidades del Estado vinculadas a estos espacios y la propia institucionalización del turismo.
En cuanto a las teorías de conservación de la naturaleza, el paso de un enfoque preservacionista, que buscaba la protección de aquellas porciones del territorio con cualidades excepcionales, superlativas y monumentales, dio paso a otro de equilibrio, tendiente a la búsqueda la conservación de la biodiversidad (Caruso, 2015). Con la emergencia del desarrollo sostenible, se consolida un enfoque de desequilibrio, que plantea como núcleo central la idea de que las áreas protegidas (AP’s) no serán unidades efectivas de conservación si permanecen cerradas a la intervención antrópica (Meffe y Carrol, 1997). Lo anterior implicó reconocer que la conservación no puede desconocer los procesos sociales y económicos asociados a dichos espacios, por tanto, las AP’s deben articularse con su medio circundante, para integrar una política general de desarrollo.
Esta serie de cambios que atraviesa la gestión de la naturaleza, suceden paralelamente a la incorporación de la cuestión ambiental (Sachs, 1982) en la agenda global. A la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (1972), continúa el Informe Brundtland (1987), que incorpora la premisa del desarrollo sostenible en el diseño e implementación de políticas públicas. Dicho documento argumenta que la sostenibilidad debe constituirse en una condición sine qua non para alcanzar el desarrollo, precisando que el crecimiento económico tendría que ir de la mano del cuidado del planeta y del bienestar, ligado a los conceptos de solidaridad y equidad intergeneracional.
Sobre la base de estos propósitos, se incorpora al turismo en la agenda ambiental universal, con la declaratoria del 2002 como “Año Internacional del Ecoturismo”. La Resolución 53/200/98 de Naciones Unidas precisa que esta modalidad turística crea importantes oportunidades de conservación, protección y uso sostenibles, dado que alienta a las comunidades de los países en que se encuentran y a los turistas a preservar y respetar el patrimonio natural y cultural. Dichas premisas son replicadas por diferentes compromisos internacionales relativos a la conservación de la naturaleza desde un enfoque sostenible que otorgan al turismo un lugar prioritario (Naciones Unidas, 1998, 2002, 2015; OMT, 1999).
Partiendo de esta malla argumentativa, el artículo analiza las implicancias territoriales que asumen estos cambios en la conservación de la naturaleza y de turismo en Argentina desde una perspectiva interescalar (Smith, 2015). Lo anterior tiene el propósito de poner en destaque el impacto de estos procesos globales ante la evolución del propio Estado argentino y las necesidades e intereses de otros actores públicos y privados que dinámicamente asumen un lugar destacado en las arenas ambiental y turística. De este modo, el articulo busca responder ¿cuál ha sido la incidencia del Estado argentino en la orientación que ha tomado la actividad turística en las áreas protegidas a lo largo de su historia?, ¿cómo han intervenido en estos modelos de desarrollo los marcos normativos sancionados y las políticas públicas orientadas a su gestión?, ¿qué otros actores intervienen y desde qué escalas actúan? y ¿cómo se territorializan las propuestas y cuáles son sus repercusiones?
En este marco, y para dar respuesta a los interrogantes planteados, el aporte del artículo radica en la generación de una propuesta de periodización, que posibilite comprender el devenir en el ámbito nacional de las políticas de conservación de la naturaleza y aquellas vinculadas al turismo, además de analizar los efectos territoriales asociadas a estas estrategias. Los cortes espacio-temporales definidos se construyen a partir de un juego interescalar, que permite profundizar en los procesos de configuración de las políticas sectoriales, a la luz de las dinámicas internacionales vinculadas a la salvaguarda de la naturaleza y su uso turístico-recreativo. La evidencia recabada permite (re)construir la evolución de un vínculo histórico que pone en destaque la progresiva alternancia en el carácter utilitarista entre ambas dependencias. Mientras que en los inicios del SNAP se instituye un turismo para la conservación, que incorpora a la actividad en la agenda pública como instrumento para la salvaguarda del patrimonio; en las últimas décadas, se asiste a una conservación para el turismo, que pasa a adscribir a los propósitos de las políticas turísticas, para alcanzar el ansiado desarrollo nacional y conducir la estrategia de posicionamiento externo.
Metodología
Partiendo de un enfoque gubernativo/estatal, el estudio profundiza en las acciones impulsadas por el Estado, tanto desde el punto de vista material, como de las prácticas de los sujetos sociales implicados. Para ello, articula un análisis de normas reglamentarias, documentos de planificación y de gestión (notas de prensa, folletos de promoción y acciones en sitios de internet) y entrevistas a actores clave que han ocupado un lugar destacado en el diseño e implementación de estas políticas sectoriales, tanto desde la Administración de Parques Nacionales (APN) como del organismo público relativo a turismo, el entonces Ministerio de Turismo y Deportes (MINTURDEP). Asimismo, el estudio aplica técnicas de observación en diferentes AP’s (PN Iguazú, PN Nahuel Huapi, PN Tierra del Fuego, PN Los Glaciares y PN El Palmar) que permitieron establecer un contacto directo con diversos actores públicos y privados que intervienen en la gestión de estos espacios, a partir de la interacción con personal dependiente de APN (intendentes, guardaparques, pasantes/voluntarios), así como con turistas, prestadores y residentes de las localidades que dada su proximidad actúan de acceso y base para la visitación de estos sitios.
A partir de los resultados que arroja el relevamiento de la información empírica, se seleccionan y discuten una serie de variables (fecha de creación de áreas protegidas, paradigma de conservación de la naturaleza, criterio de valorización y enfoque de uso/tipo de turismo) que permiten construir una propuesta de periodización relativa a la interacción entre las políticas de conservación de la naturaleza y las de turismo en Argentina (Tabla I). Más allá de la complejidad y limites difusos que pueden presentar estas etapas, en cada una de ellas predominan elementos que les otorgan coherencia interna. Los cinco periodos identificados son: (1) Belleza escénica y turismo de elite para la conservación, (2) Turismo popular y emergencia de la biodiversidad, (3) Autoritarismo para la preservación estricta de la naturaleza, (4) Áreas protegidas en clave desarrollo turístico sostenible y (5) Parques Nacionales como atractivos ancla para el posicionamiento internacional.
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Periodo |
Enfoque de conservación |
Criterio de valorización |
Estrategia de uso turístico |
Interacción |
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1934-1942 |
Preservacionista |
Belleza escénica |
Turismo elitista |
Belleza escénica y turismo de elite para la conservación |
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1943-1955 |
Equilibrio |
Biodiversidad |
Turismo popular |
Turismo popular en AP’s y emergencia de la biodiversidad |
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1956-1982 |
Equilibrio |
Biodiversidad |
Restricciones de uso |
Autoritarismo para la preservación estricta |
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1983-1999 |
Desequilibrio |
Biodiversidad |
Turismo sostenible |
Áreas protegidas en clave desarrollo turístico sostenible |
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2000- actualidad |
Desequilibrio |
Biodiversidad |
Turismo receptivo |
Conservación de la naturaleza para el posicionamiento internacional |
Tabla I. Interacción entre las políticas de conservación de la naturaleza y de turismo en las áreas protegidas de Argentina. Fuente: elaboración propia.
Belleza escénica y turismo de elite para la conservación (1934-1942)
El SNAP se inicia con la Ley 12103 en el año 1934, que instruye la creación de parques y reservas en aquellas áreas que por su extraordinaria belleza o interés científico ameriten ser conservadas “para uso y goce de la población de la república” (Art. 7). En base a dichos fundamentos, se crean inicialmente los Parques Nahuel Huapi (en primer lugar, denominado Parque Nacional del Sur1) e Iguazú. Con la creación de estas áreas protegidas, Argentina se constituye en el primer país de América Latina y tercero del mundo (después de Estados Unidos y Canadá) en crear parques nacionales, manteniendo dicha política hasta la actualidad, para alcanzar una continuidad de casi un siglo.
Cabe destacar que, más allá de los propósitos primarios de conservación, la disposición de estas áreas en un territorio extenso, despoblado y con conflictos fronterizos asumió también fines geopolíticos, actuando como centros de poblamiento y defensa. Por ello, la propia norma asigna junto a la disposición de declaratoria el agregado de colonias militares. En esta línea, se añaden otros cinco parques en sitios estratégicos: Los Glaciares (Santa Cruz), Los Alerces (Chubut), Lanín (Neuquén), Perito Moreno (Santa Cruz) y Laguna Blanca (Neuquén), donde también se destaca el valor escénico y monumental de la riqueza natural y sus características panorámicas (Decreto 105433/37; Decreto 63601/40).
Siguiendo la línea de lo realizado en Norteamérica, el turismo constituye desde este entonces un núcleo central de la política de conservación, como principal alternativa de “progreso” en áreas protegidas (Piglia, 2012). La propia Ley 12103 establece el dominio público en fracciones de tierra necesarias para la formación de centros de población, instalaciones de hoteles y “todo otro establecimiento destinado a satisfacer las necesidades del turismo”, fijando como superficie máxima un total de 5000 has. (Art. 22); y afirma, además, que se debe estimular el otorgamiento de concesiones para la construcción de hoteles, viviendas, restaurantes, funiculares, alambrecarriles y estaciones de servicio para la atención de visitantes. La normativa precisa que dichas obras podía asumirlas Parques Nacionales, pero no así su explotación, que debía proveerse por medio de arrendatarios o concesionarios (Art. 16). Esto último refleja que desde estos inicios el Estado argentino promovió la presencia de prestadores turísticos en AP’s, a los cuales se debía controlar en su organización y en las tarifas ofrecidas.
Sobre la base de dichos propósitos, se crea la Dirección de Parques Nacionales (DPN), dentro del Ministerio de Agricultura, que quedaría a cargo de Ezequiel Bustillo hasta el año 1944. El nuevo organismo incluye atribuciones de “organización y fomento de turismo” (Art. 10), para adscribir la primera Oficina Nacional de Turismo (1938). Esta última, luego se reconvierte en Comisión Nacional de Turismo (Decreto 85322/41) y finalmente en Dirección Nacional de Turismo (1942), bajo el lema de “Conocer la patria es un deber”. Sin embargo, más allá de este discurso amplio y universal que sostenía la consigna institucional, el hacer turismo en estos tiempos se limitaba a una práctica minoritaria. Como se desprende del registro de visitantes de Mar del Plata (el principal destino nacional ya en ese entonces), los desplazamientos turísticos en estos años continúan centralizados en un reducido círculo social (Schenkel, 2017).
Nótese que las propias intervenciones de Bustillo apuntaban a formas de disfrute “aristocrático”. Tal es el caso del Hotel Llao Llao (1938) en Nahuel Huapi, planificado y construido a partir del impulso de la DPN, para posicionarlo como destino turístico de lujo (Lolich, 2003). Scarzanella (2002) precisa que dichas intervenciones intentaban replicar las reservas de caza y pesca del “primer mundo”. Esto requirió la importación de especies exóticas, como salmones, truchas y alces oriundos de Estados Unidos y Canadá y el ciervo rojo europeo; así como motonaves de Estados Unidos, para navegar por el lago Nahuel Huapi y un cablecarril de Italia, para ascender al Cerro Catedral. A partir de estas acciones, los parques se constituyen en la principal atracción de aquellos viajeros que llegaban del extranjero y el símbolo de la promoción del país en el ámbito internacional, “…era su imagen la que daba la vuelta al mundo” (Scarzanella, 2002, p. 12).
Estos avances que se originan en Argentina asociados a la política de conservación, suceden paralelamente a su expansión en el plano internacional. En este marco, se sanciona la Convención Panamericana sobre Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de los Países de América en Washington en el año 1940, que reafirma, su preámbulo, el criterio de proteger y conservar los “paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas extraordinarias, las regiones y los objetivos naturales de interés estético o valor histórico o científico” y formaliza diferentes categorías de manejo: Parque Nacional, Reserva Natural, Monumento Natural y Reservas de Regiones Vírgenes. Dicho documento insta a los Estados a la creación de áreas protegidas, así como a la provisión de las facilidades necesarias para la educación del público, de acuerdo con los fines que persigue la Convención, y no pudiendo explotarse con fines comerciales. Cabe destacar que Argentina aprueba dicho documento en 1941 (Decreto 89180) y lo ratifica en 1946, obligándose a aceptar los conceptos y cumplir las reglamentaciones estipuladas.
Turismo popular y emergencia de la biodiversidad (1943-1955)
Durante la llegada del Primer Peronismo al poder, la gestión del Estado origina cambios en la política de conservación y en la propia institucionalidad de la actividad turística. Esto se materializa con la incorporación del turismo en la agenda pública asociada a la estrategia de democratización del bienestar (Torre y Pastoriza, 2002), que busca hacer efectivo el derecho a las vacaciones pagadas (Decreto 1740/45). Dichas intervenciones consolidan un proceso de ampliación social del ocio que se había iniciado con el avance de las clases medias y que a partir del peronismo incluye a parte de los sectores populares. Estas acciones evidencian la irrupción del Walfare State y con él un desplazamiento progresivo en las relaciones naturaleza-sociedad, invirtiéndose el sujeto de las mismas hasta colocar en primer plano a la sociedad y a su potencial científico-técnico (García Ballesteros, 2000).
Lo anterior influye directamente en la política de conservación, para hacer de la naturaleza un lugar de entretenimiento y disfrute popular con el propósito de volverla accesible a toda la sociedad (Scarzanella, 2002). Para ello, la histórica Dirección de Parques, a la cual el peronismo le asignaba vínculos con el “interés oligárquico” (Presidencia de la Nación, 1953), pasa a denominarse Dirección de Parques Nacionales y Turismo (DPNYT) y, después, Administración de Parques Nacionales y Turismo (APNYT) (Decreto 9504/45), como un ente autárquico, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. El nuevo organismo incluye competencias relacionadas con el turismo y los hoteles bajo su jurisdicción se incorporan a la lista de hospedajes estatales con fines de turismo social.
En este marco, el Decreto 9504/45 sostiene que los Parques y Reservas Nacionales significan una de las “atracciones turísticas más sobresalientes de la República”, por lo cual resulta fundamental: a) promover y realizar acciones capaces de estimular el intercambio turístico dentro de su jurisdicción, pudiendo celebrar convenios con las provincias y Municipalidades; b) fomentar y prestar su apoyo para la realización de viajes, cruceros y excursiones de turismo dentro de la República, propendiendo especialmente a la organización de turismo económico para obreros mediante la realización de convenios para empresas, gremios o asociaciones, con el objeto de financiar vacaciones para personas de modestos recursos; c) establecer colonias y campamentos de vacaciones, pudiendo explotar directamente sus servicios en forma total o parcial; y d) difundir dentro y fuera del país el conocimiento de sus bellezas naturales que interesen o atraigan al turismo.
La última atribución evidencia que el peronismo promueve el uso de las áreas protegidas no sólo para un turismo interno popular, sino también para alcanzar prestigio internacional, lo cual se materializó con la inauguración de una oficina de turismo en la Quinta Avenida de New York en Estados Unidos (Scarzanella, 2002). En cuanto a los programas de turismo social cabe destacar que se dirigieron tanto a la estructura de Parques Nacionales como hacia centros turísticos consolidados, tal es el caso de Córdoba y Mar del Plata. En cuanto a los parques nacionales, Iguazú pasó de recibir menos de 18000 visitantes en 1946 a 32000 en 1947 y Nahuel Huapi de 17000 a 32000; mientras que Mar del Plata registró 600000 turistas para ese mismo año (Scarzanella, 1998).
Cabe destacar que, debido a la preponderancia que terminan asumiendo estos programas de turismo social, el gobierno implementa una primera división en la APNYT, a partir de la cual se constituyen: la Dirección de Parques Nacionales, dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y la Dirección Nacional de Turismo, adscrita al Ministerio de Transporte (Decreto 15780/51). Dicha escisión se consolidará en el próximo periodo, aunque motivada por propósitos diversos como la consolidación del turismo nacional, la incorporación de la actividad dentro del pensamiento económico como alternativa de carácter técnico y la limitación del uso público de las AP’s.
En cuanto a la estrategia de conservación, los cambios llevados a cabo en Parques Nacionales no solo implicaron un rechazo a la impronta elitista de Bustillo. En este campo también se impulsó una reformulación del criterio de protección, que ya no va a reconocer solamente la belleza escénica excepcional, sino que agrega la diversidad biogeográfica. Esto fue posible debido al incremento de los estudios interdisciplinares dedicados al medio natural y particularmente de la ecología, que comienzan a asumir una alta significancia en el país (Bertoncello y Troncoso, 2018). De este modo, la salvaguardia de la flora y fauna constituye uno de los objetivos centrales de la política de conservación peronista, que también avanza en la separación de zonas permitidas (Áreas de Recreo) y áreas prohibidas a visitantes (Reservas Naturales), lo que representó una estrategia de “vanguardia” para la época (Scarzanella, 2002).
Bajo este nuevo criterio, y manteniendo la histórica función de defensa, se crea el PN Río Pilcomayo (Formosa), dentro de las zonas de seguridad decretadas por el Estado (Decreto-Ley 15385/44, Ley 12913/46); y el PN El Rey (Salta), para la conservación de la flora y fauna indígenas que estaban siendo aniquiladas debido a la explotación forestal (Decreto 18800/48). Luego, se agrega el actual PN Chaco (Decreto 14366/54), en la recientemente creada Provincia Presidente Perón, y el Monumento Natural Bosques Petrificados de Jaramillo en Santa Cruz (Decreto 7252/54), que tiempo después se reconocería Parque Nacional (Ley 26825/12) (Fig. 1).
Autoritarismo para la preservación estricta de las AP’s (1956-1982)
El golpe de Estado autoproclamado Revolución Libertadora implicó el inicio de un nuevo periodo en la historia de Parques Nacionales, que dio lugar a la preservación estricta de la naturaleza para mantenerla “inmaculada de la sociedad”. Esto se materializó con la sanción del Decreto-Ley 654/58, que sostiene la necesidad de actualizar los preceptos de la política de conservación para mantener la naturaleza “en estado primitivo”. Lo último implicó un rechazo al principio de uso público de las AP’s que había atravesado la política de conservación desde sus inicios y que se reafirmó en el Primer Peronismo. En este sentido, el Decreto 654 sostiene que, si bien los parques nacionales sirven como adecuados lugares de recreo y descanso, su objetivo primordial los excluye todo fin económico, de manera tal que esas áreas “se mantengan en sus formas típicas”, sin artificios ni más modificaciones que aquellas producidas por la naturaleza misma; por lo cual, deben reconocerse como “museos al aire libre”.
Figura 1. Folleto “Ubicación de los Parques Nacionales” de la época. Fuente: Dirección General de Parques Nacionales (1959).
En una misma línea, la Ley 18594/70 y su Decreto Reglamentario 637/70 excluyeron las atribuciones en materia turística, para crear el Servicio Nacional de Parques Nacionales (SNPN) y la Dirección General de Parques, con dependencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería (Art. 2). La nueva normativa sostiene que la infraestructura y actividades destinadas a la atención del visitante, quedarán “limitadas a lo imprescindible” a efectos de asegurar sus condiciones naturales (Decreto 637/70).
En cuanto a la declaración de AP’s, continúan las categorías de manejo vigentes, así como el propósito de conservación de la biodiversidad. A partir de este fundamento, y presente todavía el propósito de refrendar soberanía, se crean: en el extremo sur, el PN Tierra del Fuego (Ley Nacional 15554/60); en el litoral, el PN El Palmar (Ley Nacional 16802/65) y, en el norte, la RN Formosa (Ley Nacional 17916/68), siendo cada uno de estas áreas muestra representativa de una ecorregión en particular. En una misma línea, se suman los Parques Nacionales Los Arrayanes (Neuquén) y Lago Puelo (Chubut), en zonas que antiguamente integraban los PN Nahuel Huapi y Los Alerces (Ley 19292/71); y luego, PN Baritú (Salta) (Ley 20656/74), PN Lihué Calel (La Pampa) (Decreto 609/76), PN Calilegua (Decreto 1733/79) y MN Laguna de los Pozuelos (Ley Provincial 3749/80) en Jujuy. Nótese que una parte de estas áreas se declaran por primera vez en el interior del país dado que el desarrollo de infraestructura vial había hecho accesibles zonas periféricas. Esta geolocalización de las unidades de conservación, que ya no prioriza las zonas de fronteras sino del centro del país, se consolidará en los siguientes periodos (Fig. 2).
Paralelamente a estos cambios originados en materia de conservación de la naturaleza, la actividad turística continúa creciendo de forma sostenida en el país para adquirir plena independencia. De este modo, la escisión que había empezado a configurar el peronismo, cuando la APNYT se divide en Dirección de Parques Nacionales y Dirección de Turismo, acontece definitivamente en esta etapa. Esto se origina ante la consolidación del Estado de bienestar y con éste, el ascenso de las clases medias y populares que conducen la expansión de la actividad hasta inicios de la última dictadura. Lo anterior origina un fuerte crecimiento del principal destino nacional que continúa siendo Mar del Plata, pero también la incorporación de nuevos centros turísticos en la costa atlántica, como Villa Gesell, San Clemente del Tuyú, San Bernardo, Pinamar y Santa Clara del Mar, y otros de las sierras cordobesas, destacándose La Falda, Los Cocos, Cosquín, Alta Gracia, Villa Carlos Paz, Capilla del Monte y Mina Clavero (Pastoriza, 2011).
De la mano de este turismo masivo nacional, la actividad reafirma su presencia en la agenda pública y las políticas sectoriales pasan a concebirse más allá de las unidades de conservación. El turismo se introduce dentro del pensamiento económico como alternativa de carácter técnico para el desarrollo nacional (Capanegra, 2010). En este marco se dan los primeros pasos para la planificación en el sector: la Dirección Nacional de Turismo pasa a ser una entidad descentralizada con fondos propios (1957) y se promulga la primera Ley Nacional de Turismo (14574/58) y su Decreto Reglamentario (9468/61); luego, se sancionan las Leyes de Hotelería (18828/70), Agencias de Viaje (18829/70) y Fomento Turístico (18674/70). Posteriormente, el área asciende a Secretaría de Turismo (1971), dependiendo directamente de Presidencia (Schenkel, 2017).
En 1976, el golpe de Estado autodenominado Proceso de Reorganización Nacional pone fin a esta expansión de la actividad que había durado casi medio siglo, para iniciar una etapa de repliegue y redefinición en cuanto al turismo nacional. En ese entonces, se da inicio a un modelo de acumulación de corte liberal (profundizado por los sucesivos gobiernos democráticos), que pone fin al Estado de bienestar argentino y origina una precarización de los derechos sociales, incluyendo aquellos ligados a la recreación y al turismo.
Figura 2. Mapa de Argentina con AP’s de acuerdo a tipo y periodo de creación. Fuente: elaboración propia a partir Sistema Federal de Áreas Protegidas (2023).
En materia de áreas protegidas, la dictadura devino en una consolidación del enfoque autoritario y centralista del SNPN, que adiciona al lema fundacional de “Conocer la patria es un deber”, el “…preservar sus recursos naturales una obligación” (Fabían Bugnest, entrevista realizada en octubre de 2023). En este marco, las AP’s se incorporan a la doctrina de seguridad nacional bajo la premisa de “aniquilar la subversión”. Esto explica que muchas de estas unidades de conservación que habían sido creadas para el goce y disfrute de la población de la república (Ley 12103), se conviertan en escenarios de desaparición forzada de personas, como sucedió en febrero de 1978 en la Hostería del PN Iguazú (declarado Sitio y Espacio de Memoria, Ley 26.691/22).
Con este corte autoritario se impone el Decreto-Ley 22351/80 (aún en vigencia), que crea la Administración de Parques Nacionales (APN), como ente autárquico. La nueva normativa precisa que la infraestructura para la atención de visitantes de parques y monumentos se ubicará en las reservas y que, de no ser posible, la que se sitúe en dichas áreas, se hará con “carácter de excepción” y se limitará a lo indispensable para “no alterar las condiciones del estado natural” (Art. 6). Esto incluye la autorización para construir edificios e instalaciones destinados al turismo, y, en tal caso, se faculta al Ejecutivo a otorgar concesiones de uso, que deberán quedar aprobadas mediante decreto, siempre que no signifique una modificación del ecosistema. En cuanto a esto último, la APN mantiene las atribuciones para el establecimiento de regímenes sobre acceso, permanencia, tránsito y actividades recreativas y su control, debiendo las mismas precisarse en los planes maestros y de áreas recreativas.
Otro apartado emblemático, lo constituye el Artículo V, definido Población – Expulsión de intrusos. Éste sostiene que, en los Monumentos Naturales, solo podrán residir aquellas personas cuya presencia en el lugar resulte indispensable para su vigilancia; mientras que, dentro de los Parques Nacionales y Reservas Nacionales, se habilitan también otras actividades especificadas como la visitación (Tabla II). Para todo aquello que exceda los fines mencionados, la norma advierte el poder de reubicación de la autoridad competente.
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Categoría |
Definición |
Consideraciones de uso |
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Parque Nacional (Ley 22351/1980) |
Áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitozoogeográfica y tengan gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico. |
Prohíbe toda explotación económica salvo la vinculada al turismo. |
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Monumento Natural (Ley 22351/1980) |
Áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés estético, valor histórico o científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. |
Serán inviolables, no pudiendo realizarse actividad alguna, con excepción de las especificadas, como la atención de visitantes. |
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Reservas Nacionales (Ley 22351/1980) |
Áreas que interesan para la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo, o la creación de zonas de conservación independientes. |
Con autorización previa, podrán realizarse actividades deportivas, comerciales e industriales, como también agropecuarias y de canteras. En cuanto a los asentamientos humanos, cuando tengan como actividad principal la turística, la autoridad coordinará sus decisiones a las políticas fijadas para el sector del turismo. |
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Reservas Naturales Estrictas (Decreto 2148/90) |
Áreas de gran valor biológico que sean representativas de los distintos ecosistemas del país o que contengan importantes poblaciones de especies animales o vegetales autóctonas. Esta reduce al mínimo posible la interferencia humana directa. |
Pueden ser declaradas en tierras de Parques Nacionales, a fin de incrementar la restricción de su uso para convertirlos en los núcleos intangibles de ellos. En las mismas se prohíbe toda explotación económica e incluso su uso público. |
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Reservas Naturales Silvestres (Decreto 453/94) |
Áreas de extensión considerable que conserven muy poco modificada la cualidad silvestre de su ambiente natural y cuya contribución a la conservación de la diversidad biológica sea particularmente significativa en virtud de contener representaciones válidas de uno o más ecosistemas, poblaciones de animales y vegetales valiosos a dicho fin. |
Queda autorizada la visitación con fines de educación y goce de la naturaleza, que permita un contacto directo en un marco de quietud y soledad o para la observación de los elementos constitutivos de flora y fauna de baja intensidad de carga y con los recaudos necesarios. Se prohíbe toda actividad antrópica que perjudique su estado actual. Esto incluye la inhabilitación de concesiones turísticas, salvo aquellas indispensables para la atención de visitantes con fines educativos. |
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Reservas Naturales Educativas (Decreto 453/94) |
Áreas que por su particularidades o contigüidad a las RNS y RNE brinden oportunidades especiales de enseñanza ambiental o de interpretación de la naturaleza. |
Quedan autorizadas actividades relativas a la visitación con fines de educación y goce de la naturaleza. Prohíbe aquellas otras que modifiquen sus características naturales, que amenacen disminuir su diversidad biológica o que afecten sus elementos de flora y fauna o gea. |
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Reservas Naturales de Defensa (Convenio Marco Ministerio de Defensa y APN/07). |
Predios militares de relevante patrimonio natural y cultural que formalizan su manejo desde una óptica conservacionista sin afectar su dependencia institucional ni su función específica, como podría ser el entrenamiento, maniobras o campos de instrucción. |
Áreas administradas a partir de un Comité Local, con participación del personal de la Administración de Parques Nacionales y la Fuerza Armada respectiva. Este comité es el responsable de ordenar las actividades permitidas y asegurar su adecuado manejo sin afectar su función militar primaria y específica. |
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Parque Interjurisdiccional Marino (Leyes 26446, 26817 y 26818) |
Espacios de conservación, administración y uso racional de especies marinas y terrestres y sus respectivos hábitats, sometido al manejo conjunto de la Administración de Parques Nacionales y la Provincia competente. |
Habilita la práctica actividades sostenibles compatibles con la conservación. Esto último incluye el uso público para contribuir al bienestar de los visitantes, preservando sus atributos naturales y culturales para las generaciones actuales y futuras. |
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Áreas Marinas Protegidas (Ley 27037/14) |
Espacios naturales establecidos para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos del medio marino, que en razón de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una protección especial para el aprovechamiento, educación y goce de las presentes y futuras generaciones. |
La norma establece cinco categorías de manejo distintas bajo las cuales pueden ser establecidas las áreas marinas protegidas, las que varían según su objetivo. De estas categorías la única que prohíbe la visitación es la Reserva Natural Marina Estricta. La habilitación de estas prácticas en las demás áreas dependerá de los planes de manejo vigentes. |
Tabla II. Categorías de manejo vigentes en el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP). Fuente: elaboración propia a partir de SIFAP (2023).
En paralelo se sanciona este marco de protección estricta, los gobiernos de facto instrumentan una serie de transferencias referidas a las unidades de conservación que buscan retomar su uso elitista. Lo anterior no solo implicó la extensión de permisos y concesiones para la prestación de servicios turísticos en aquellos parques más visitados; sino también, la privatización de tierras pertenecientes a AP’s para la provisión de infraestructura y equipamiento turístico de primera categoría. En este marco, la Ley 17752/68 determina exenciones impositivas destinadas a construcciones, equipamiento y explotación de hoteles para turismo internacional, destacando entre las zonas geográficas propensas a recibir esta inversión inmobiliaria al Parque Nacional Iguazú; para establecer como fecha límite del beneficio diciembre de 1972, aunque por diferentes motivos dicho plazo se fue extendiendo por más de una década (Ley 19079/71; Ley 1949/72; Decreto 1801/73; Ley 21694/77). Esto permitió la cesión de parte de su superficie al Hotel Internacional Cataratas de Iguazú (adquirido en la década del noventa por la cadena Sheraton), con el propósito de ofrecer infraestructura de alta calidad para visitantes extranjeros. Fabián Bugnest, ex coordinador del Centro de Capacitación de ANP, sostiene que estas intervenciones se llevaron a cabo “sin respetar la ley ni las categorías de manejo vigentes” e implicaron un regreso a la época fundacional, para “promover turismo elitista para unos pocos” (Entrevista realizada en octubre de 2023). Asimismo, agrega que estas transferencias promovieron también otros usos, como sucedió en el PN Los Alerces con la cesión de tierras para la construcción de una represa hidroeléctrica, que queda a cargo de la firma Aluar.
Paralelamente a estos cambios en el contexto nacional, se consolida una agenda ambiental universal, que destaca los daños de la industrialización. Esto coincide con un nuevo enfoque en el abordaje de la relación naturaleza-sociedad, que ya no pone en el centro la acción antrópica, sino al medio físico pero esta vez privilegiando la dimensión social (García Ballesteros, 2000). En este marco, se sanciona la Conferencia de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Técnica (UNESCO de su sigla en inglés) sobre el Medio Ambiente Humano (1972), en la que se reconoce por primera vez que se requiere la cooperación internacional. En esta línea, Naciones Unidas formaliza categorías de manejo para el resguardo de ecosistemas y componentes de significancia mundial. Particularmente, sanciona la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional (1971), también conocida como Convención de Sitios Ramsar; el Programa MAB (traducido como El Hombre y la Biósfera) en 1971; y la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972), para la salvaguarda de componentes de “valor universal excepcional”.
Las ratificaciones a estas convenciones por Argentina, originan en la década del ochenta la creación de la primera Reserva de Biósfera en el país, denominada San Guillermo (1980); y la designación de parques nacionales que presentaban un desarrollo turístico consolidado como Patrimonios de la Humanidad, tales son los casos de Los Glaciares e Iguazú (Fig. 3). El reconocimiento de los primeros Sitios Ramsar, en tanto, deberá esperar al próximo periodo, en la década del noventa.
Figura 3. Parque Nacional Los Glaciares declarado Patrimonio de la Humanidad en 1981. Fuente: registro propio, noviembre de 2022.
Democracia en AP’s: conservación en clave desarrollo turístico sostenible (1983-1999)
El regreso de la democracia da inicio a un proceso de (re)conciliación en Parques Nacionales que busca un entendimiento de las unidades de conservación vinculadas a las necesidades de la población (APN, 1986). Este punto de inflexión coindice con la gestión de Jorge Helio Morello en APN, quien a partir de la institucionalización de planes de manejo y los cursos de formación lleva a cabo una apertura histórica del organismo, en cuestiones como el conocimiento científico tecnológico, la planificación, el enfoque de paridad de género, la participación de pobladores, la interculturalidad y el reconocimiento de pueblos indígenas. Este pasaje de la APN “policíaca” a otra democrática se tradujo incluso en el trato de visitantes, que venían siendo considerados “un mal necesario”, sin ver el potencial transformador que esta práctica podía tener en términos educativos, como la propia Ley 12103 refrendaba (Ramos en APN, 2020).
En cuestiones de gestión, los cambios referidos al derecho precedente de los pueblos indígenas se formalizan a partir de la Ley 23302/85 y diferentes documentos internacionales que ratifica Argentina, entre los que destaca el Convenio 169 de la OIT (1989) y posteriormente la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas (Naciones Unidades, 2007). Estas proclamas de reparación histórica quedan plasmadas en el Artículo 75 inciso 17 de la Reforma Constitucional de 1994 y se introduce en la gestión de las AP’s en los años 2000 (Resolución 145 de ANP/04). En este sentido, Juan Salguero, ex Intendente del PN Nahuel Huapi, sostiene que la reforma constitucional implicó un cambio histórico en la relación de las comunidades indígenas, ya que desde entonces
“…descendientes mapuches que venían siendo maltratados empiezan a reivindicar su condición indígena. Esto incluso originó nuevas ocupaciones de tierras y la consolidación de otros asentamientos existentes. Lo que exigió hacer negociaciones y acuerdos, que constituyeron la base de lo que en los años 2000 se institucionaliza como co-manejo” (Juan Salguero en APN, 2020).
Es importante señalar que parte de estos avances sufren una interrupción en la década del noventa, cuando Felipe Larriviere asume la presidencia de APN (cargo que ya había asumido en la última dictadura militar, en el gobierno de Videla). Dicha gestión implicó un retroceso a “viejos postulados”, que incluyeron la suspensión del derecho precedente de pueblos indígenas (Entrevista a Fabián Bugnest, octubre 2023).
Esta serie de cambios que atraviesa la gestión de Parques Nacionales, suceden paralelamente a la consolidación de la cuestión ambiental2 (Sachs, 1982) en la agenda global. A la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, continúa el Informe Brundtland (1987) que incorpora la premisa del desarrollo sostenible en el diseño y la implementación de políticas públicas. En materia turística, este cambio queda formalizado en la Conferencia Mundial del Turismo Sostenible (1995) realizada en Lanzarote (Canarias, España), en la que se adoptó a la Carta Mundial de Turismo Sostenible como documento fundante del paradigma de la sustentabilidad en el campo del turismo. Desde entonces, este marco normativo fundamenta la incorporación de las categorías de desarrollo sostenible en general y de turismo sostenible en particular en diferentes documentos de planificación y gestión pública en el país (APN, 2001).
Con este propósito, Argentina diseña los planes de marketing estratégicos y publica el primer documento de planificación pública Bases para un Plan Federal de Turismo (1984), el cual evidencia un interés destacado por el creciente turismo internacional. En este sentido, con el propósito de alcanzar un mayor protagonismo en el mercado externo, se exime del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los turistas extranjeros (Decreto 294/92); los procesos de privatización incluyen sectores vinculados a la actividad turística, como los de aeronavegación y ferrocarriles; y se produce el arribo al país de cadenas hoteleras, turoperadores y fondos de inversión.
En materia de áreas protegidas, surgen las reservas de gestión privada, donde muchas contemplan desde sus inicios la oferta de servicios turísticos, como sucede en 1995 con Ecoportal de Piedra (Jujuy) y El Destino (Buenos Aires). En este sentido, Claudina Domínguez (en SECTUR y Aves Argentinas, 2019, p.71) sostiene: la implementación del turismo como actividad económica sustentable en estas áreas “…se realiza con cierto grado de informalidad y escasa planificación, a veces sin la presencia de un documento de apoyo que permita contemplar los pro y los contra que conlleva su incorporación”.
En estos tiempos también se inician las ONG’s que incursionan en la gestión de áreas protegidas, motivadas por una gran variedad de razones que incluyen cuestiones de ecologismo y filantropía, así como desarrollo del turismo. Este accionar en muchos casos incluyó la cesión de tierras privadas al Estado para la declaración de AP’s, así como asesoramiento en el proceso de declaratoria y posterior gestión. Estos son los casos de la RN Otamendi, PN Monte León y PN Campos del Tuyú, a partir del accionar de la Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA); del Parque Nacional los Alisos, a partir de las acciones realizadas por la Fundación Campos de los Alisos; y de los Parques Nacionales Patagonia, Iberá y El Impenetrabale, a partir de la labor de Tompkins Conservation, luego denominada Rewilding Argentina.
Dicho mecanismo de articulación público-privada “…favorece un crecimiento de la superficie protegida” en el país, “…aunque no siempre coincide con las prioridades de Parques Nacionales” en materia de conservación y de representatividad de eco-regiones (Entrevista a integrante del Directorio de la Administración de Parques Nacionales, septiembre de 2023); y tampoco, su gestión posterior, estuvo ajena a conflictos. En cuanto a esto último, se identifican: “diferentes criterios en el manejo del área”, la “imposición de demandas externas” que no siempre concuerdan con las necesidades de los residentes y la “preponderancia del uso turístico por sobre la conservación” (Entrevistas a personal del Área de Guardaparque, entre junio y noviembre de 2022).
Vinculado a la internacionalización de las AP’s, la ratificación que se había hecho de la Convención de Humedales (1992) permitió el reconocimiento de diferentes unidades como Sitios Ramsar en este periodo, tal es el caso de Laguna Blanca (1992), Río Pilcomayo (1992), Laguna de los Pozuelos (1992), Campos del Tuyú (1997), Sierra de las Quijadas (1999); y una Reserva de Biosfera, como Laguna de los Pozuelos (1990). Muchos de estos sitios incluyeron propuestas turísticas y recreativas como estrategia de sensibilización y educación acerca de su importancia en términos de biodiversidad y cambio climático. También cabe destacar que Argentina adhiere al Programa de las Áreas Importantes para la Conservación de las Aves (AICA o IBA, por sus siglas en inglés) de BirdLife International que, llegada al continente americano en 1995, empieza articular con estas declaraciones internacionales y sus usos turísticos posteriores.
Finalmente, en el marco de la biodiversidad como problemática global, Argentina añade la tipificación de Reserva Natural Estricta (Decreto 2148/90), que sirve para delimitar (con la declaración de reserva dentro de parques nacionales) o inhabilitar (con la creación de una nueva área) el uso turístico de AP’s. Tal es el caso de San Antonio en Misiones, Colonia Benítez en Chaco y Otamendi en Buenos Aires (luego, PN Ciervo de los Pantanos) (Decreto Nacional 2149/90). Esta selección de áreas se hace sobre la base de estudios bioecológicos destinados a representar los ambientes de la mayor diversidad genética. Posteriormente, a partir del Decreto 453/1994, y adoptando la orientación estipulada internacionalmente, se incorporan las categorías de Reservas Naturales Silvestres (RNS) y Educativas (RNEDU), que permiten las prácticas de visitación con fines educativos y de goce de la naturaleza (Tabla II).
En una misma línea, se avanza en la creación de nuevos Parques Nacionales, que suman nuevas unidades en la década del noventa: Sierra de las Quijadas en la provincia de San Luis (Ley Nacional 24015/91), Pre-Delta en Entre Ríos (Ley Nacional ٢٤063/92), Los Cardones en Salta (Ley Nacional 24737/96) y Talampaya en La Rioja (Ley Nacional 24846/97). Asimismo, en el marco del Convenio de Donación “Fondo Mundial para la Conservación en Áreas de Importancia Global”, se crean los Parques Nacionales Quebrada del Condorito en Córdoba (Ley Nacional 24749/96) y San Guillermo en San Juan (Ley Nacional 25077/99); a los que luego se suman Copo en Santiago del Estero (Ley Nacional 25366/00) y Monte León en Santa Cruz (Ley Nacional 25656/02)3. La mayoría de estas nuevas AP’s vuelven a ubicarse en ecorregiones que estaban escasamente representadas, para localizarse en ambientes donde predomina la sequía, como Montes de Sierras y Bolsones, Montes de Llanura y Mesetas, Chaco y Altos Andes; y, en menor medida, en zonas de humedales costeros, como las ecorregiones del Predelta e Islas del Paraná, Pampa y Esteros del Iberá (Fig. 2).
Parques Nacionales del Siglo XXI. Atractivos ancla para el posicionamiento internacional (desde el 2000)
En el inicio de los años 2000, la Administración de Parques dejó la órbita de Ambiente para pasar a depender de la Secretaría de Turismo (SECTUR). Lo anterior queda precisado en la propia Ley Nacional de Turismo (25997/05), cuando en su Art. 44 establece que la APN dependerá como organismo descentralizado de la SECTUR o de aquel que la reemplace. Esta nueva dependencia dio cuenta por un lado de la primacía que había adquirido la actividad turística en la agenda pública nacional y por otro, la centralidad que comienzan a asumir los parques nacionales en la ejecución de la política turística argentina.
En cuando a esto último, la crisis socioeconómica que el país atraviesa en el año 2001 genera el escenario necesario para consolidar el turismo como estrategia de desarrollo económico (Schenkel, 2015). Este reconocimiento fue precisado con la Nueva Ley de Turismo (Ley 25.997/05) que crea diferentes instrumentos tendientes a fortalecer el crecimiento turístico y, especialmente, los arribos internacionales, como sucede con el Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR). Con este andamiaje institucional y la disposición de recursos para la promoción externa, la apuesta del Estado por el turismo receptivo trasciende el ámbito de la planificación, para alcanzar la etapa de implementación y traducirse en acciones concretas (Schenkel, 2020).
En este diseño de la Argentina Turística, las áreas naturales protegidas asumieron un destacado protagonismo (Schenkel, 2022; Pinassi, 2023). El creciente interés de una parte de la sociedad en torno a la problemática ambiental y la búsqueda de lugares prístinos, posiciona a la naturaleza preservada como un atractivo prioritario en la definición del mapa turístico nacional (Schenkel y Bertoncello, 2022). Para ello, el Estado impulsa diferentes programas de inversión que buscaron contrarrestar cuestiones de infraestructura e institucionales que entendía dificultaban el uso turístico de estos espacios (BID 1648/OC-AR, 1868/OC-AR y 2606/OC-AR).
Los recursos se destinaron a la provisión de señalización, oficinas de información, centros de visitantes y albergues para voluntarios, instalaciones, intervenciones para la revalorización del entorno e inversiones de apoyo, como las realizaciones en transporte, comunicación, sanidad y energía. A su vez, se promueve la habilitación de prestadores para que consoliden el uso turístico de estos espacios: en el año 2003, habían registradas 384 concesiones y permisos para pasar a 820 en 2021 (Fig. 4). Este crecimiento también se dio con la cantidad de guías habilitados, que pasa de los 1.782 en 2006 a los 3.651 en 2021 (Schenkel, 2022).
Figura 4. Excursión de navegación en Parque Nacional Iguazú prestada por el concesionario Iguazú Jungle (Lic. Pública 14/2015). Fuente: registro propio, noviembre de 2018
Esta apuesta del Estado por la naturaleza preservada coincide con un aumento significativo de los niveles de visitación y frecuentación. Entre 2003 y 2019 las visitas al SNAP tuvieron un crecimiento del 140% y si se consideran solamente aquellas de carácter extranjero el aumento fue de 160%. El número de visitantes internacionales en poco más de quince años paso de 559000 arribos a 1455000, respectivamente (SNAP, 2023). Cabe destacar que cerca del 90% de estas visitas se dirigieron a aquellos parques que históricamente concentraron el mayor interés turístico: Iguazú, que participa con el 38% del total de las visitas, Los Glaciares, con el 18%, Nahuel Huapi y Los Arrayanes, con el 11%, y Tierra del Fuego, con el 10%. Con menor alcance, pero también bien posicionados, siguen: Lago Puelo, con el 5%, Lanín, Los Alerces y El Palmar, con el 3%, y Los Cardones y Talampaya, con el 2% (Schenkel, 2022).
De la mano de este proceso de valorización turística de las AP’s sucede un crecimiento de las declaratorias, que permite un aumento de la superficie conservada y una mayor representatividad biogeográfica (Fig. 2). Bajo dichos propósitos, se crean: PN El Leoncito (Ley 25656/02), PN Mburucuyá (Ley 25447/02), PN Campos del Tuyú (Ley 26499/09), PN Islas de Santa Fé (Ley 26648/10), PN El Impenetrable (Ley 26996/14), PN Patagonia (Ley 27081/15 y Decreto 838/18), PN Ciervo de los Pantanos, antes denominado RNE Otamendi (Ley 27456/18), el PN Iberá (Ley 27481/18), PN Aconquija (Ley 27451/18) y PN Traslasierra (Ley 27435/18). También, se declaran las Reservas Nacionales El Nogalar de los Toldos y Pizarro (Leyes 26129/06 y 27093/15) y la Reserva Natural Silvestres Isla de los Estados, Archipiélago de Año Nuevo (Decreto Nacional 929/16).
La apuesta por estas ecorregiones en parte se explica por los compromisos internacionales asumidos, que exigen avances en los años 2000, como la Declaración del Milenio (Naciones Unidas, 2000), la Cumbre Sobre Desarrollo Sostenible (Naciones, Unidas, 2002), la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (CNCPS, 2005) y el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 (Naciones Unidas, 2010). En este marco, Argentina avanza también en nuevas categorías de manejo, que habilitan el uso turístico como estrategia de sensibilización (Tabla II).
Estas nuevas categorías implicaron incorporar al SNAP gestiones compartidas, es decir el desarrollo de acciones de cooperación y de políticas concertadas entre distintas jurisdicciones, dependencias y/o actores. Uno de estos casos son las Reservas Naturales de Defensa, que surgen en 2007 con la firma del Convenio Marco Entre Ministerio de Defensa y la Administración Nacional de Parques. Desde entonces, y hasta el año 2020, se crearon nueve Reservas Naturales de Defensa: Punta Buenos Aires (Protocolo adicional 01/08), Puerto Península (Protocolo adicional 02/08), Campo Mar Chiquita - Dragones de Malvinas (Protocolo adicional N°4), La Calera (Protocolo adicional 05/09), Campo Garabato (Protocolo adicional 06/12), Isla El Tala (Protocolo adicional 07/12), Baterías - Charles Darwin (Protocolo adicional N°8), Quebrada del Portugués y Ascochinga (Protocolo adicional N° 10/14).
En una misma línea, en 2009 se formaliza la categoría de Parque Interjurisdiccional Marino Costero (PIMC), con el propósito de “cubrir la necesaria representatividad de todas las ecorregiones del país en porcentajes de superficie acordes para la conservación de la biodiversidad” (Ley 26446/09). El primero en declararse fue Patagonia Austral, a partir del tratado suscripto entre la Nación y la Provincia del Chubut (Ley 26446/09); y luego, Makenke (Ley Nacional 26817/12) e Isla Pingüino (Ley Nacional 26818/12), en la provincia de Santa Cruz. Cabe destacar que el Parque Patagonia Austral ya cuenta con servicios de guiadas habilitadas (Schenkel, 2022).
Finalmente, se incorpora el Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas, destinado a la protección del Mar Argentino, la ecorregión más grande del país (Ley 27037/2014). Cabe destacar que de las diferentes categorías de manejo que contempla el sistema, la única que prohíbe la visitación es la Reserva Natural Marina Estricta. Desde entonces, se crean las Áreas Marinas Protegidas Namuncurá – Banco Burdwood I (Ley Nacional 27.490/18) y Namuncurá - Banco Burdwood II (Decreto Nacional 888/19), que integran la misma unidad de manejo (ubicada al este de la Isla de los Estados y al sur de las Islas Malvinas) y Yaganes, situada debajo de la Isla Grande de Tierra del Fuego (en el extremo sur de la Zona Económica Exclusiva Argentina) (Ley 27.490/18).
Las Áreas Marinas Protegidas constituyen la última categoría de manejo vigente para integrar un total de nueve unidades de gestión, cada uno con su particular propósito, disposiciones y normas de aplicación (Fig. 2). Cabe destacar que en el año 2018 se designa a la Administración de Parques Nacionales como autoridad de aplicación del SNAMP (Decreto 402/2018). De este modo, dicho organismo pasa a tener injerencia en todas las categorías, contemplando la co-gestión que lleva adelante en los Parques Interjuridiccionales Marinos, con las provincias de Chubut y Santa Cruz, y en las Reservas Nacionales de Defensa, junto al Ministerio de Defensa. Cada una de estas categorías establece diferentes niveles de acceso y restricciones, dependiendo del tipo de gestión y de los planes de manejo vigentes (Tabla II).
Para finalizar, cabe destacar que a partir de los años 2000 cobra notoriedad en la región una corriente ambiental crítica articulada por el ecologismo político latinoamericano, que tiene fuerte incidencia en la gestión de las AP’s. De este enfoque se desprenden categorías como el ecofeminismo, el buen vivir y el posdesarrollo, que proponen una transformación de las relaciones socionaturales (D’Amico y Agoglia, 2019). Esto se materializa en la gestión de las áreas protegidas con la (re)incorporación de cuestiones de paridad de género, la participación comunitaria y el reconocimiento del derecho precedente de pueblos indígenas, que habían adquirido visibilidad en el advenimiento de la democracia. Referido a la cuestión indígena, comienzan a sancionarse planes de manejo que incorporan una gestión colaborada entre APN y pueblos originarios, como sucede con los Parques Nacionales Nahuel Huapi y Lanin (Resolución 145 de ANP/04). Lo anterior promueve también la participación de las comunidades indígenas en la explotación de servicios turísticos. Esto se impulsa tanto dentro de los parques nacionales, como sucede con la gestión del Campamento en El Impenetrable, el servicio de proveeduría y bufet en Sierras de las Quijadas, diversas experiencias en parques de la Patagonia y la Feria Yhary de Artesanías Mbya Guaraní en Iguazú (Fig. 5); así como en diferentes localidades que actúan de base debido a la proximidad a estas unidades protegidas (tal es el caso de la administración del Centro de Esquí Batea Mahuida en Villa Pehuenia y la Corporación Interestadual Pulmarí en Aluminé).
Figura 5. Feria Yhary de Artesanías Mbya Guaraní en Parque Nacional Iguazú. Fuente: registro propio, junio de 2023.
Conclusiones
El turismo ha ocupado un lugar medular en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, creado en el año 1934. Desde entonces, la interacción entre la naturaleza preservada y la cuestión turística ha alterado diferentes dependencias y propósitos de acuerdo al tratamiento que el Estado argentino le ha dado como problemas públicos. Esto respondió al propio devenir de la cuestión ambiental y de la actividad turística en el país, así como a las teorías de conservación de la naturaleza, que no solo condicionaron los componentes a valorizar, sino también los mecanismos de activación y las propias formas y modalidades de interacción entre visitantes y dicho patrimonio. En cuanto a esto último, destaca la influencia de diferentes documentos internacionales, desde los momentos fundacionales del SNAP, con la Convención Panamericana sobre Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de los Países de América de 1940 y luego con diferentes compromisos externos, que definieron una agenda ambiental universal.
En cuanto a la significancia que ambas dependencias asumen en la agenda pública, el análisis evidencia una progresiva alternancia. En un inicio, la irrupción del SNAP instituye un turismo para la conservación, que incorpora a la actividad en la agenda pública como instrumento para la salvaguarda del patrimonio. Nótese, que en este momento fundacional el turismo queda adscrito a la Dirección de Parques Nacionales, que impulsa su desarrollo asociado al uso público de las áreas protegidas. Este discurso sostenía que a partir de prácticas de visitación se alcanzaría la sensibilización e interpretación de estos espacios y de este modo se contribuiría a su conservación. A partir de la emergencia del turismo de masas y la apuesta del Estado por la actividad, comienza a institucionalizarse una emancipación del turismo como política pública sustantiva (Velasco, 2007). Si bien esta primera escisión se materializa en el peronismo (con el origen del turismo social y la democratización del bienestar), esto se consolida en el periodo autoritario. En ese momento, no solo se intenta restringir el uso público de las áreas protegidas, sino que se da inicio a la incorporación de la actividad como alternativa de carácter técnico para el desarrollo nacional, ante la consolidación del turismo de masas que continúa hasta la irrupción de la última dictadura.
Seguidamente, la vuelta de la democracia marca un proceso de conciliación en Parques Nacionales, que da inicio a mecanismos de participación comunitaria e indígena y de (re)valorización de la visitación, con la incorporación del enfoque del desarrollo turístico sostenible. Esto devino a su vez en la consolidación de procesos privatistas que alcanzan a las AP’s con la emergencia de las reservas naturales privadas y ONG’s que en muchos casos incorporan al turismo entre sus propósitos de desarrollo. Finalmente, la continua expansión de la actividad en un mercado turístico que adquiere carácter global, explica que para los años 2000 la actividad no solo circunscriba una política pública específica, con autonomía y su propio presupuesto, sino que integre por periodos, dentro de su competencia, a la APN.
Desde entonces, y a la inversa de lo que había sucedido en los tiempos fundacionales, la conservación de la naturaleza comienza a adscribir a los propósitos y estrategias de las políticas turísticas, que adquieren el carácter prioritario y estratégico para el Estado. En este último periodo pareciera delinearse una conservación para el turismo que destaca una apuesta por el turismo de naturaleza y por medio de este un auxilio a las economías regionales. La declaración de Área Protegida, es reconocida por el Estado argentino como un punto de partida para el desarrollo de destinos naturales y el fortalecimiento de los flujos turísticos, principalmente aquellos de origen externo (Schenkel, 2022).
Del análisis también se desprende que la gestión turística de la naturaleza preservada no contempló siempre un mismo destinatario. La política original se había concebido para un turismo que garantice el acceso y goce de la “población de la república” con un claro corte elitista, asociado a la alta burguesía argentina que hacía turismo en estos tiempos; para volcarse a lo masivo popular, a partir del peronismo. Luego del periodo autoritario, que intenta resguardar las áreas protegidas en estado inmaculado e interviene con la cesión de tierras con el propósito de retomar su uso elitista, el regreso de la democracia instituye la necesidad de apuntar a un turismo sostenible, que permita la salvaguarda de dichos espacios y al mismo tiempo contribuya al desarrollo de las comunidades.
En los años 2000, la emergencia del turismo de naturaleza y su articulación con los intereses ambientales en un mercado global, delinea la apuesta por un visitante externo. Los PN pasan a ser el atractivo ancla para atraer más y mejor turismo receptivo; es decir, mayor cantidad de visitantes internacionales y de ser posible, procedentes de mercados emisivos de alto gasto. La diferencia con periodos previos, donde los Parques Nacionales fueron también emblema de la estrategia de promoción externa (como sucedió desde los inicios con Bustillo y continuó en el Primer Peronismo), es que, en el siglo XXI, la valorización turística de AP’s implica posicionarse en un mercado turístico internacional que incorpora a sectores sociales más amplios y una clara preponderancia de países limítrofes.
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Fecha de recepción: 30 de octubre de 2023
Fecha de aceptación: 06 de mayo de 2024
© ٢٠٢٤ por los autores; licencia otorgada a la Revista Universitaria de Geografía.
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1 El proceso de declaratoria del Parque Nacional del Sur inicia en 1916 sobre una superficie ampliada con respecto a la donación de tierras que había hecho Francisco Moreno. Su inauguración fue en 1922 y recién en 1934 toma el nombre de Nahuel Huapi (Scarzanella, 2002).
2 Cabe destacar que por cuestión ambiental se entiende “…un conglomerado de situaciones que, por una parte, son resultado del agravamiento de problemas relativos a las formas de uso de los recursos naturales y por otra, de la aparición de problemas de naturaleza diversa, como la contaminación” (Ojeda y Sánchez, 1985).
3 Cabe destacar que dicho proyecto contemplaba la creación de un quinto parque nacional que nunca llegó a concretarse. Nótese que a pesar de haberse sancionado la Ley Provincial VII-0225-2004 5118 (donde se ceden las tierras a Nación), el Proyecto de PN Los Venados en San Luis quedó inconcluso.